Protocolo de investigación
Exención de Impuestos y Estímulos Fiscales, análisis en relación con los Poderes de la Unión
Planteamiento del problema
Uno de los principios fundamentales que consagra nuestro Máximo Ordenamiento Legal, es el concerniente a la División de Poderes establecido en su numeral 49, por virtud del cual se instituye un ámbito competencial especifico para cada uno de los Poderes Constituidos, en esa tesitura corresponde al Poder Legislativo la aprobación de Leyes referentes a las Contribuciones, Ingresos y Egresos de la Federación, sin embargo en la practica comúnmente acontece que el titular del Ejecutivo Federal emite Decretos por los que concede exenciones en el pago de impuestos y estímulos fiscales a determinados sectores de contribuyentes. Dicha situación se traduce en un estado de inseguridad jurídica al no cumplir dicho acto con las formalidades propias del proceso de creación de la norma, lo que trae como consecuencia una invasión de esferas entre los Poderes de la Unión.
Pregunta inicial
¿El Ejecutivo federal, al emitir Decretos por los que exime del pago de impuestos y otorga estímulos fiscales a ciertos contribuyentes, invade la esfera competencial del Congreso de la Unión?
Delimitación del tema-problema.
La emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo mediante el que se exenta de pago de impuestos, y se conceden estímulos fiscales a cierto tipo de contribuyentes, provoca un estado de incertidumbre jurídica al no existir certeza fundada de su validez por invadir facultades exclusivas del Congreso de la Unión y violentar el principio de creación de las leyes.
Hipótesis
Hipótesis 1
El Ejecutivo Federal, al momento de emitir decretos por los exime del pago de impuestos o por los otorga estímulos fiscales, sin haber sido aprobados por el Congreso de la Unión, invade las facultades de dicho poder.
Hipótesis 2
El Ejecutivo Federal, con la exención de impuestos y el otorgamiento de estímulos fiscales a ciertos contribuyentes para este 2010, ha logrado el crecimiento económico del país.
Objetivo general
Analizar las facultades de los Poderes de la Unión en materia tributaria dentro del sistema jurídico mexicano y determinar si existe o no, la invasión de esferas entre estos al momento de emitir normas o decretos de carácter fiscal.
Determinar en base a un comparativo con el año inmediato anterior, si las exenciones de impuestos y los estímulos fiscales otorgados a ciertos contribuyentes para este año 2011, ha permitido el crecimiento del país.
Objetivo especifico
Analizar si es necesario la implementación de un nuevo ordenamiento en materia tributaria, con la finalidad de dar mayor certeza jurídica a los Gobernados.
Justificación del Trabajo de Investigación
Como fuente inspiradora de este trabajo de investigación, que pretende abarcar no solamente al Derecho fiscal, sino al Derecho Constitucional, Teoría del Estado, Ciencia Política, y algunos tópicos desde el punto de vista contable, debo citar entre otros libros el de derecho fiscal de Arrioja Vizcaíno Adolfo de editorial Themis, y algunos otros como el de Guillermo Floris Margadant, y por otra parte, algunos temas expuestos por el C.P.C. Luis Raúl Michel Domínguez, Presidente del IMCP, sin embargo, aunque existen varios libros que hacen referencia a las contribuciones y en su caso al marco normativo de estas, ninguno abarca propiamente el tema en particular de las exenciones de impuestos y de los estímulos fiscales en su relación que existe con los Poderes de la Unión.
El artículo 39, fracciones I y III, del Código Fiscal de la Federación, señala que es facultad del Ejecutivo Federal, el condonar o eximir, total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios, señalando la fracción I del citado numeral, la regla de procedencia, que entre otras, menciona la que se haya afectado o se trate de impedir una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad……
Así mismo, la fracción III del citado artículo, la facultad por parte del Ejecutivo en conceder estímulos fiscales.
De igual forma, los artículos 71, 73, fracción III, y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión, para proponer las leyes, y en su caso, a éste último compete la aprobación de las mismas.
Siempre se han visto los estímulos fiscales y las exenciones de impuestos desde la perspectiva de los beneficios otorgados por los mismos, pero no los posibles efectos fiscales que pudieran generarse, como lo es si aquellos representan o no un ingreso acumulable, así como tampoco se ha analizado que estos beneficios al emitirse mediante decreto presidencial, pudieran interferir en las facultades que tiene los demás Poderes de la Unión.
Esta problemática, así como el marco teórico de este interesante tópico fiscal será tratado a lo largo del presente trabajo que si bien no pretende ser un tratado sobre esa materia aborda todos los aspectos de manera general pero concreta.
Es importante señalar que en los últimos años, a través de la Ley de Ingresos de la Federación se han instituido diversos estímulos fiscales, que incluyen elementos comunes: sujetos y objeto, su aplicación, y en algunos casos si es ingreso acumulable para efectos del impuesto sobre la renta.
Asimismo, a lo largo del presente trabajo se observa que la razón económica de la existencia de los estímulos fiscales es para el fomento económico de algunas actividades de ahí que sólo algunos grupos empresariales son beneficiarios de los mismos con objeto de utilizar este medio para motivar el crecimiento de tales sectores.
También en la presente investigación, analizaremos, los estímulos fiscales que de acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federación serán aplicables en este año, los requisitos para poder aplicarlos, y su comparativo con los del año anterior, y lo ejemplificaremos con unos casos prácticos, de acuerdo a los diversos estímulos contemplados en las disposiciones fiscales.
En efecto, en la presente investigación tiene poner de manifiesto, el impacto que tiene en el sistema contributivo de México, ya que tanto la exenciones de impuestos como los estímulos fiscales se emiten vía decreto presidencial, sin embargo es importante señalar que aunque están contemplado el algunas disposiciones de carácter fiscal, muchas veces se deja al abusivo arbitrio del poder ejecutivo la emisión de dichos decretos, lo cual su finalidad es incentivar el crecimiento del país en ciertas áreas económicas, sin embargo al no tener restricciones por parte del legislativo, pueden repercutir de forma negativa en otros sectores contributivos que se pueden sentir afectados al no haber sido beneficiados con tales beneficios fiscales, y que además parecieran carecer de certeza jurídica al no sufrir el proceso legislativo al momento de su publicación.
La actividad de fomento y promoción fiscal se ha establecido a través de exenciones y subsidios, ambas son dos figuras jurídico-tributarias de manera similar. El subsidio viene a ser una variante de la exención, la exención es una eliminación total de la regla general de causación del tributo, el subsidio implica una eliminación parcial. Si bien es cierto que nuestro artículo 28 Constitucional prohíbe las exenciones, este ordenamiento constituyen el fundamento de ellas, pues aunque resulte confuso de entender, debemos aclarar que el espíritu del legislador fue la de prohibir las exenciones otorgadas a título personal y no así con las de carácter general. Con la reforma del Artículo 28 de nuestra Constitución establece en el primer párrafo la posibilidad de exenciones en los términos que regulan las leyes secundarias y en última instancia el otorgamiento de subsidios para actividades prioritarias. Existe otro mecanismo legal, los llamados estímulos interconstruidos, se les denomina de esa manera debido a que se establecen en cada ley de impositiva, no requieren una disposición adicional o reglamentaria. Un ejemplo de este tipo de estímulos en nuestra Ley del Impuesto sobre la Renta es la depreciación inmediata (Art. 220 LISR). El Gobierno Federal estimula a los contribuyentes que hayan invertido en proyectos de investigación y desarrollo de tecnología dirigidos al desarrollo de nuevos productos, materiales o procesos. Este camino busca incentivar y promover el crecimiento y la competitividad de las empresas, pero de ahí deviene la siguiente pregunta, ¿Hasta donde el ejecutivo, debe de intervenir en facultades exclusivas del Poder Legislativo, y que tanto se ha logrado respecto al crecimiento del país en dicha intervención?.
El tema de las exenciones fiscales reviste interés tanto para los estudiosos de la materia como para los contribuyentes y para el Estado; para los primeros porque representa el origen de un debate que por largo tiempo ha ocupado a investigadores de la juridicidad y la ley, y para los segundos, y el tercero, porque su economía está en juego.
La jurisprudencia, como lo veremos, mucha intervención ha tenido en la discusión del asunto y los autores bastante han discutido al respecto.
La exención o condonación es el hecho de que el gobierno o la ley excluyan de la obligación de pago a los sujetos pasivos del impuesto.
La exención puede ser concedida por el gobierno o por la ley. La exención que conceda el gobierno puede o no ajustarse a lo jurídico; si la ley es auténtica, la segunda sí satisfará la juridicidad.
De lo dicho se desprende que habrá que distinguir el caso en que el gobierno con fundamento legal condone las contribuciones de quien sin tal fundamento lo haga. El segundo caso, evidentemente implica responsabilidad para el funcionario que otorga el perdón; al primero constituye una aplicación de la ley y a que el contribuyente que se ubica en la situación prevista tiene derecho.
Nuestra Constitución federal prohíbe la exención de impuestos en el artículo 28, que en el texto original indicaba escuetamente "En los Estados Unidos Mexicanos quedaban prohibidos (as) [...] las exenciones de impuestos".
La Suprema Corte de Justicia de la Nación y casi todos los actuales analistas del citado precepto constitucional, que siguen el criterio del alto Tribunal, indican que el citado artículo se refiere a prohibiciones individuales; criterio con el que otros estudiosos no están de acuerdo; lo que ha provocado que se haga un pequeño agregado a dicho precepto, que nada ha venido a colaborar, dada la manera como se redactó, según lo que se verá. Por supuesto, como una exención individual (no prevista en forma abstracta) que se conceda, viola el artículo 13 constitucional, pero la disputa aludida versa sobre la interpretación errónea (según mi criterio) que se ha dado en el artículo 28.
La reforma del artículo 28 constitucional
Como ha quedado apuntado, las constantes críticas hechas al aludido texto constitucional, en atención a la necesidad de que sí se permitan las exenciones fiscales, provocaron que el Constituyente permanente le hiciese un agregado; el nuevo texto indica: "En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos (as) las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes".
Si se interpreta adecuadamente el agregado, desde el punto de vista gramatical, se verá que el mismo solamente vino a ser confirmación del contenido original del precepto, y de ninguna manera indicó que con el mismo se corrigiese o aclarase el primitivo texto, pues lo único que dice es que quedan prohibidas las exenciones de impuestos, de acuerdo con las leyes.
Todo mundo sabe que lo que pretendió hacer el Constituyente permanente fue establecer una excepción a la prohibición indicada, cuando así lo estableciesen las leyes, pero la idea se frustró.
Flores Zavala escribe en la edición de 1955: "La interpretación que podemos llamar tradicional, es en el sentido de que se prohíbe la exención de impuestos concedida a título individual". Luego aludiendo a lo expresado por el criterio de la Suprema Corte, señala: "creemos que esta interpretación es incorrecta, porque la prohibición constitucional es terminante y no permite hacer distingos". (Posteriormente agrega) "Cuando el Estado pretenda ayudar a determinadas categorías de individuos, debe emplear la forma de subsidio que presenta la ventaja de que puede ser graduado o regulado, de acuerdo con las necesidades y el criterio que normen la ayuda".
Las exenciones en el código fiscal de la federación
El criterio de la Corte ha variado y con ello se ha dado paso a la constitucionalidad de leyes fiscales, como el artículo 39 del Código Fiscal de la Federación, que expresamente indica:
El Ejecutivo federal mediante resoluciones de carácter general podrá:
I. Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias [...]
III. Conceder subsidios o estímulos fiscales.
Se considera que es sano lo establecido por el Código Fiscal, pues la justicia exige que en los casos previstos dejen de pagarse las contribuciones, lo contrario seguramente que provocaría consecuencias no deseadas de diversa índole en la economía del país.
Como en el caso del parcialmente transcrito artículo 39 del Código Fiscal, otras leyes también, en diversas circunstancias, exentan del pago de contribuciones a ciertas entidades cuya situación satisface los requisitos legales.
Los razonamientos de la Suprema Corte en las ejecutorias de actualidad son razonables en sus consecuencias, pero pretenden dar una interpretación al texto del artículo 28 constitucional, que seguramente el Constituyente no tuvo a la vista, y tampoco se desprende del añadido, por lo que ante las razones de dicho alto Tribunal, es necesario que el texto constitucional sea reformado, ya que el actual, aún con el agregado a que antes se hizo referencia, resulta contrario a la realidad que se vive en nuestro país.
¿Por qué no conceder las exenciones en los casos que señala el Código Fiscal de la Federación?; ya que exige una estrategia fiscal en servicio de la economía.
Existen otros fenómenos fiscales que para el contribuyente producen el mismo efecto o un efecto similar al de la exención de impuestos. Estos fenómenos son especialmente los subsidios y los estímulos fiscales.
El fenómeno en cada caso es distinto; el beneficio llega a las personas o entes señalados por diverso camino al que se manifiesta en la exención de impuestos, pero, finalmente, el efecto es el mismo que el de las exenciones fiscales.
La Ley del Impuesto sobre la Renta en el título VI se refiere a los estímulos fiscales; en otras leyes aparecen los subsidios. Analizados los preceptos que aluden a estímulos o a subsidios, nos encontramos con que en algunos casos se permite realizar un pago diferido sin que se cobren los recargos correspondientes; lo que evidentemente es una exención, pues de acuerdo con el artículo 2 del CFF los recargos tienen la misma naturaleza que las contribuciones.
La materia de estímulos fiscales ha cambiado en la legislación, precisamente porque el asunto no es del todo diferente al que se produce con las exenciones de impuestos y por otras diversas razones de interés económico.
Se observa que si se pretende pureza en la prohibición de exenciones fiscales, los subsidios y los estímulos no serán considerados como tales, pero entiendo que lo que interesa es el efecto económico; por lo que si están prohibidas las exenciones, lo mismo debería hacerse en relación con los estímulos y los subsidios.
Existen diversos antecedentes históricos de las exenciones de impuestos en México; me referiré sólo a dos que considero importantes.
Un antecedente expreso del artículo 28 constitucional se localiza en el proyecto de Constitución presentado por "el Primer Jefe", Venustiano Carranza, que expresa: "En la República no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase ni exención de impuestos".
El texto propuesto sufrió una ligera modificación al ser aprobada la Constitución de 1917. El texto del artículo quedó de la manera siguiente: "En los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios, ni estancos de ninguna clase; ni exención de impuestos".
Posteriormente se hizo al precepto el agregado a que antes se ha aludido. Una interpretación acomodaticia que se ha dado al agregado del citado artículo es que con el mismo se ha querido indicar "que ha de ser el legislador ordinario quien determine el alcance y significado de dicho precepto y en concreto, de la prohibición de exenciones".
Principio de legalidad y la exención de impuestos
El principio de legalidad en materia fiscal, en la versión que pudiera llamarse original, indica que no puede existir contribución alguna sin que se encuentre establecida en una ley (nullum tributum sine lege).
Puesto que el Estado no puede evadirse a su obligación de gobernar, y gobernar lleva implícito el hacer las erogaciones indispensables para cumplir dicha función, se ha creado un principio similar al de la seguridad jurídica, pero que sostiene precisamente lo contrario; este principio establece que no podrá haber exenciones de impuesto que no prevean las leyes.
Esto que pareciera tan simple constituye una prevención, que en caso de no atenderse por los funcionarios, puede acarrearles responsabilidades de alcance insospechado. De hecho, aunque pudiera no parecer, buena parte del criterio doctrinario y jurisprudencial del texto del artículo 28 constitucional es expresión de esta exigencia lógica.
La expresión de este principio implica algo más que la simple declaración, pues para que la exención pueda proceder, la ley debe satisfacer el requisito de la juridicidad.
La jurisprudencia de la Suprema Corte y con ella el criterio generalizado de interpretación del nuevo texto del artículo 28 constitucional, ha sido en el sentido de que para que se dé la exención, debe cumplirse la generalidad y la abstracción que exige el artículo 13 de nuestra carta magna.
Así, sólo mediante resoluciones de carácter general (véase el artículo 39 del Código Fiscal) podrá concederse el beneficio de la exención a quienes satisfagan los requisitos que prevea la ley. De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, el legislador de la ley ordinaria debe determinar con precisión los casos en que procede la exención. En esta forma, el sujeto pasivo tendrá la certeza de que se han dado las condiciones para acogerse al beneficio y podrá hacerlo efectivo.
Esta seguridad que representa la tipificación de los casos en que proceda la exención, descarta la posibilidad de que se juzgue que el funcionario que aplica el precepto en que se prevea la exención, ha beneficiado ilegalmente con la misma a alguien sin derecho para reclamarla.
Se conjugan alrededor de este principio de legalidad otros no menos importantes, como el de no retroactividad, el de seguridad jurídica, el de generalidad (de la ley), el de abstracción legal, etcétera.
Además de los principios generales del derecho, existen otros específicos del derecho fiscal, que también han de tenerse presentes, como el de equidad, el de igualdad de sacrificio, el de suficiencia, el de economía, etcétera.
Tanto los principios generales, como los específicos del derecho fiscal, han de tenerse a la vista al dictar la ley que establezca las exenciones, so pena de que las mismas resulten contrarias a la juridicidad.
Tomando en cuenta que la norma que establezca el impuesto como la que lo exente son ordinarias, si la que lo impone ha de satisfacer los principios jurídicos a que se ha hecho mención, otro tanto debe cumplir lo que establezca la exención del mismo.
Las exenciones fiscales deben regularse no sólo en su establecimiento genérico, sino en sus condicionamientos y circunstancias en que procedan. Si el hecho generador del crédito fiscal se tipifica con certeza, otro tanto habrá que hacerse con las circunstancias que justifican la exención; así deben establecerse los casos en que procede, el importe de la misma (si ha de ser total o parcial), si es temporal o permanente, si ha de satisfacerse el requisito de solicitarla, o si procede de oficio, etcétera.
Cabe agregar que resulta más de detallarse el caso en que proceda la exención que el hecho generador del crédito fiscal, pues la exención es una excepción a la norma genérica que es la que establece el impuesto.
De lo anterior se sigue que de la norma que prevea la exención, la interpretación ha de ser muy cuidadosa, pues debe cumplirse escrupulosamente la circunstancia que la justifique.
Pero si lo anterior no fuese suficiente, hay que recordar que la norma que establece la obligación y la que establece la exención constituyen una relación necesaria, pues en tanto la primera da la regla general, la segunda constituye la excepción a dicha regla; es decir, la segunda está tan relacionada con la primera que sin ella no podría existir como tal.
En este sentido habrá que hacer una aclaración que se considera pertinente: La norma que establece la contribución y la consecuente obligación es una norma ordinaria, en tanto que la que crea la exención es una norma extraordinaria, no en el sentido de la validez jurídica, sino en el sentido de la realidad, pues en tanto la primera se aplica constantemente, la segunda se da como verdadera excepción. Para esclarecer lo apuntado conviene recordar que la intención del legislador al dictar cada tipo de normas fue diverso, pues en tanto que cuando dicta la norma que establece el impuesto lo hace con el fin de que el Estado tenga un ingreso, cuando dicta la de exención busca especialmente la justicia fiscal para el contribuyente u otro propósito.
Las causas de exención serán tantas como el legislador considere razonables; así podrá ser la incapacidad económica para cubrir el impuesto, un sacrificio que resulta demasiado oneroso, como en el caso de padres de familia numerosa, la incidencia de un fenómeno natural que impida la producción agrícola, una epidemia, necesidad de importación de ciertos activos, las exportaciones, etcétera, mas el legislador debe ser cauto, pues es evidente que la exención debe justificarse plenamente. Según lo dicho no debe reducirse la justificación de la exención a la incapacidad contributiva.
El artículo 31 de nuestra Constitución federal establece a los mexicanos la obligación de contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes.
Existe uniformidad de criterio en indicar que la calificación de las contribuciones de proporcionales y equitativas dan en conjunto el sólo significado de justas.
Esta justicia debe manifestarse con la amplitud que se conoce desde siempre, sin hacer distingos de si se trata de justicia distributiva conmutativa o legal, si bien el precepto constitucional alude a la manifestada en la ley; más véase que da por entendido que la ley que ha de cumplirse en el pago de la contribución ha de ser justa, es decir, la Constitución reduce la obligación a la que establezca una ley justa.
Lo contrario a lo que establece el precepto constitucional implica la exención de impuestos; es decir, si no se satisface justicia en el cobro de la contribución, debe exentarse de la misma.
Por otra parte, la justicia de las exenciones ha de ser dejada al legislador o a quien las conceda, pues frecuentemente la estipulación de la misma es muy laxa; se dice al respecto que "debe justificarse la exención", como en el caso de las previstas en el artículo 39 del Código Fiscal de la Federación, y no pretender buscarla de otra manera.
De acuerdo con Flores Zavala, "con la expresión proporcional y equitativa sólo se busca la justicia en los impuestos". El mismo autor señala que el principio de justicia aludido "requiere la realización de dos principios: el de generalidad y el de uniformidad".8 Estos dos principios también deben cumplirse cuando se establece la exención; lo contrario pone en entredicho la disposición que la prevea.
Lo indicado por Flores Zavala es correcto, pues la falta de cumplimiento de los mencionados principios, colocaría a la ley que estableciese la exención en situación de no cumplir juridicidad.
La exención del impuesto y el artículo 14 constitucional
Otro principio constitucional que debe satisfacerse al aplicar la ley, es el de no retroactividad. Este principio deberá cumplirse siguiendo el criterio derivado de los artículos 6o. y 7o. del Código Fiscal.
El primero de los mencionados artículos establece que las contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de hecho, previstas por las leyes fiscales vigentes durante el lapso en que ocurran y agrega que las mismas se determinan conforme a las disposiciones vigentes al momento de su causación.
Mutatis mutandis ha de decirse que el derecho a la exención de impuestos se genera al darse las situaciones jurídicas o de hecho, que la ley prevea como condición para que nazca. Luego el artículo 7o., que complementa al anterior, señala que salvo que los mismos señalen fecha posterior, las leyes fiscales, los reglamentos y las disposiciones administrativas de carácter general entrarán en vigor en toda la república, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
De acuerdo con lo indicado, el derecho a la exención nace al darse las circunstancias que la ley prevea; luego no puede hacerse valer contra contribuciones que se produjeron antes de la existencia de las condiciones legales aludidas.
Por lo que mira a la aplicación del artículo 7o. del Código Fiscal, tomando en cuenta el contenido del 14 constitucional y la letra del 39 del mismo Código Fiscal, sí es posible que se haga aplicación retroactiva, pues éste indica.
Art. 39 El Ejecutivo federal mediante resoluciones de carácter general podrá:
I. Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.
Se considera que al condonarse los créditos fiscales no se perjudica a persona alguna. Sin embargo, la interpretación de que con la condonación de contribuciones sí se afecta a todos los demás contribuyentes que cubren el importe del presupuesto de lo que a otros se condona, no ha sido atendida.
Para el estudio de los impuestos, es de importancia el hecho generador del crédito fiscal. Como se ha conceptuado, el hecho generador del crédito fiscal es la situación jurídica (o de hecho, según el artículo 6o. del Código Fiscal de la Federación) en que se coloca una entidad para que nazca a cargo de la misma la obligación de pagar el impuesto.
También la exención del impuesto tiene, como se desprende de lo dicho, una circunstancia que la justifica, a la que bien pudiera llamarse su hecho generador. ¿Mas qué tipo de circunstancia ha de ser la indicada para que la exención no resulte contraria a la equidad? Sin lugar a duda que esta circunstancia ha de ser objetiva y jamás de carácter subjetivo.
Han de darse condiciones objetivas que produzcan el hecho concreto para que la norma abstracta se concretice; al respecto la Suprema Corte ha indicado:
Es constitucional la exención de impuestos cuando se establece considerando la situación objetiva de las personas exentas (no así cuando la exención se hace en atención a las características individuales de las personas, estimándose sus características personalísimas) sino en atención a la situación jurídica prevista en la ley, la cual contempla elementos objetivos para establecer excepciones en el pago de los impuestos, y de que interpretándose en forma sistemática al artículo 28 constitucional y el artículo 13 de la Ley Reglamentaria se obtiene la conclusión de que la prohibición contenida en el primero de ellos respecto a la exención de impuestos, debe entenderse en el sentido de que ésta se prohíbe cuando tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas personas, y no cuando la exención se otorga considerando situaciones objetivas, que reflejan intereses sociales y económicos en favor de categorías de sujetos.
Es claro, se condena la exención de impuestos con el propósito de beneficiar con la misma a personas determinadas, más no aquella que se estatuye satisfaciendo el requisito de abstracción que el artículo 13 constitucional exige. Se reitera, debe sostenerse la abstracción de la ley en esta materia. El artículo 28 constitucional necesita una reforma con el fin de que se ajuste a este requerimiento.
Hemos apuntado que así como el hecho generador del crédito fiscal debe identificarse, igualmente la circunstancia que justifica la exención debe ser perfectamente identificada, y ha quedado claro que dicha circunstancia debe identificarse escrupulosamente. Es aquí donde encaja a la perfección la idea del acertamiento.
Dino Jarach indica: "El acertamiento consiste en el acto o serie de actos necesarios a la constatación y valoración de los distintos elementos constitutivos de la obligación tributaria".
La explicación restringida de Harach acerca del acertamiento ha sido ampliada, y por estas acciones se suele entender el conjunto de circunstancias que deben darse para que se tipifique o identifique el hecho concreto que haga aplicable la norma jurídica de que se trate en cada caso.
Llegar al acertamiento del impuesto resulta más o menos sencillo, pero hacerlo de la exención no es tan fácil, pues con frecuencia detrás de la circunstancia que a primera vista justifica la exención se han dado otras de las que el sujeto pasivo es culpable por diversas razones. Veamos, por ejemplo, el caso de insolvencia que da origen a la quiebra del sujeto pasivo. Como es sabido, un alto porcentaje de quiebras se deben a la falta de planeación fiscal; otras veces el sujeto pasivo deviene insolvente por ineptitud en los negocios o porque ha realizado actos de disposición de sus activos o de sus utilidades en forma irresponsable. ¿En los casos mencionados deberá darse la exención?, ¿deberá el fisco cobrar en moneda de quiebra?, ¿o será acreedor preferente? Pero no sólo ha de discutirse si procede, o no la exención; en caso de que proceda, además de que se comprueben las situaciones que la justifican, se debe determinar la cuantía de la misma.
En todo lo discutido tiene qué ver el acertamiento, al que ha de llegarse aplicando con toda precaución reglas que la ley exprese. Por consiguiente, si la ley no puede descender a señalar las condiciones o requisitos que han de cumplirse para que proceda la exención, deberá hacerlo un reglamento de la misma.
Así se considera que el artículo 39 del CFF debe ser más expreso, y en todo caso deberá ser motivo de una detallada reglamentación; pues es evidente la buena fe que encierra.
Yendo un poco más al fondo de este punto, hemos de recordar que si en el cobro de los impuestos habrá que tener presente la garantía constitucional de legalidad, otro tanto habrá que hacer al aplicar la ley que establezca exenciones.
El artículo 14 constitucional prohíbe la aplicación retroactiva de la ley cuando con la misma se perjudica a las personas, pero no cuando no se produce tal perjuicio o se beneficia a alguien.
La aplicación retroactiva, si se trata de exenciones, puede ser de dos efectos: o beneficia a quienes desde antes de la entrada en vigor de la nueva norma se encontraban en la situación que la misma toma en cuenta para la exención, o al concebirse y entrar en vigor, perjudica a quienes se habían ubicado en la circunstancia que justificaba la exención que se venía gozando.
Los casos habrá que estudiarlos por separado y llegar a conclusiones en cada cual. Y para buscar justicia habrá que estudiar no sólo la ley retroactiva de cada caso, sino también la aplicación retroactiva de alguna que tal vez no se haya dictado con la intención de tal aplicación. Pero todavía hay otro aspecto a considerar: quienes hayan pagado una contribución dentro del periodo de exención de las previstas por la nueva ley, ¿podrán recuperar su pago indebido, de acuerdo con el artículo 22 del Código Fiscal? Como se observa, no se trata de una sola respuesta.
Olvidándonos de la justificación de la retroactividad de nuestro Código Fiscal con el artículo 39, hemos de decir que desde el punto de vista de la prohibición de retroactividad cualquier aplicación retroactiva de una ley queda prohibida si con ella existe perjuicio. Se reitera frecuentemente que en la materia fiscal toda exención perjudica, pues los gastos previstos en el presupuesto de cualquier manera deberán hacerse, y si a alguien se exime del pago, esas cantidades omitidas deberán cubrirse por quienes sí pagan los impuestos.
Sabemos que la postura apuntada no es válida, pues la justicia impositiva exige que el impuesto lo pague quien disponga de la capacidad económica para hacerlo, y nuestra ley no exige sacrificios imposibles e, igualmente, prevé otras justificadas situaciones de exención.
Estado de la Cuestión o Estado del Arte.
A pesar de que como ya señale, existen libros tanto de contribuciones, derecho tributarios, derecho constitucional o algunos otros de teoría del Estado, no existen libros que hablen de las exenciones de impuesto y los estímulos fiscales que otorga el Ejecutivo año con año, y su relación que existe con los demás Poderes de la Unión, sin embargo es importante partir de ciertas bases, para después tratar el tema en particular.
Marco Teórico Conceptual:
Dentro de la presente investigación se realizaran una serie de conceptos y algunas teorías en materia de contribuciones y su relación con el aspecto constitucional, dentro de las cuales tenemos las siguientes:
a) Teoría de las División de Poderes: señalada por Montesquieu en su obra “El Espíritu de Las Leyes” y en donde señala que en todo estado debe de existir 3 poderes, esto con la finalidad de asegurar la libertad de los ciudadanos.
b) Teoría de las Contribuciones en el régimen Constitucional Mexicano: dentro de esta Teoría analizaremos como esta organizado el Estado Mexicano en relación a las contribuciones, cuales son los principios que afectan a estas y su regulación.
c) Teoría del Estado y Ciencia Política: Dentro de esta Teoría se estudiara los puntos clave que tiene el Poder Legislativo para establecer normatividad referente a las contribuciones, así como también veremos los elementos que conforman el Estado, desde que los individuos decidieron voluntariamente establecerse políticamente.
d) Teoría del Constituyente (Luis Recaséns Siches): en esta teoría como Recasens lo señaló en concordancia con García Máynez, considera Derecho al conjunto de preceptos que el poder público crea o reconoce; uno más creen que así debería llamarse a las normas jurídicas que efectivamente norman la vida de una comunidad.
e) Teoría Política: veremos a esta teoría en la forma en que impacta al comportamiento político efectivo y observable de las personas y las sociedades, así como de sus estructuras y procesos
La selección de los conceptos:
Respecto de la selección de conceptos que se van a tratar reiteradamente en la presente investigación, tenemos los siguientes, los cuales no se puede dar propiamente una definición, ya que los mismos serán tratados de acuerdo a la legislación correspondiente, por lo que los menciono de manera enunciativa, mas no limitativa
a) Divisiones de Poderes.
b) Teoría de las Contribuciones en la Constitución. c) Facultades del Poder Ejecutivo.
d) Facultades del Poder Legislativo.
e) Creación de Leyes.
f) Facultades del ejecutivo para emitir decretos donde se crean estímulos fiscales.
g) Etc.
Metodología de la Investigación
A través de un riguroso análisis de la Constitución actual y de las facultades de cada uno de los Poderes de la Unión, establecer si el Ejecutivo Federal al emitir decretos por los que exenta de impuestos u otorga estímulos fiscales a ciertos contribuyentes, ha logrado que nuestro país crezca en materia económica, así como también se analizara si con la emisión de estos decretos, no se ven menoscabadas las facultades de los otros poderes de la unión, para esto se aplicara un método sistemático, histórico, inductivo, intuitivo y discursivo.
Índice o capitulado
CAPITULADO TENTATIVO DE LA INVESTIGACIÓN
TITULO TENTATIVO DE LA INVESTIGACIÓN: “EXENCIÓN DE IMPUESTOS Y ESTIMULOS FISCALES, ANÁLISIS EN RELACIÓN CON LOS PODERES DE LA UNIÓN.”
CAPÍTULO PRIMERO
1. DE LA EXCENCIÓN DE IMPUESTOS.
1.1 DEFINICIÓN
1.2 ANTECEDENTES DE LA APLICACIÓN DE LA EXCENCIÓN DE IMPUESTOS.
1.3 EXCENCIONES DE IMPUESTOS OTORGADOS POR EL EJECUTIVO FEDERAL.
1.4 EXCENCIÓN DE IMPUESTOS Y SU RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 28 CONSTITUCIONAL.
1.5 PROCEDENCIA DE LA EXCENCIÓN DE IMPUESTOS SEGÚN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.
CAPÍTULO SEGUNDO
2. DE LOS ESTÍMULOS FISCALES.
2.1 DEFINICIÓN
2.2 ANTECEDENTES DE LA APLICACIÓN DEL ESTIMULO FISCAL
2.3 ESTIMULOS FISCALES DE ACUERDO A LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA 2011
2.4 ESTIMULOS FISCALES QUE APLICAN PARA LA LEY DE INGRESOS DE 2011 Y SU COMPARATIVO CON LA LEY DE INGRESOS DE 2010
2.5 CASOS PRACTICOS DE LOS ESTIMULOS FISCALES CONTEMPLADOS EN LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN DE 2011.
CAPÍTULO TERCERO
3. ANÁLISIS JURÍDICO DE LAS FACULTADES DEL EJECUTIVO Y SU RELACIÓN CON EL CONGRESO DE LA UNIÓN.
3.1 DE LA DIVISIÓN DE PODERES.
3.2 FACULTADES DEL EJECUTIVO.
3.3 DE LA FACULTAD DEL EJECUTIVO PARA EMITIR DECRETOS DONDE SE OTORGAN EXCENCIONES DE IMPUESTOS Y ESTÍMULOS FISCALES
3.4 FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
3.5 DEL ANÁLISIS DE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE LOS PODERES DE LA UNIÓN.
Conclusiones
Bibliografía
1. Arrioja Vizcaíno Adolfo, Derecho Fiscal, Ed. Themis, México
2. BURGOA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano, 3ª Ed. Editorial Porrúa, S.A., México, 1979
3. Carbonelli Miguel, Los Derechos Fundamentales En México, Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2004
4.- CARPIZO, Jorge. La Constitución mexicana de 1917, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1980.
5. CARRÉ DE Malberg. Teoría general del Estado. Fondo de Cultura Económica, México, 1948
6. CALVO Nicolau, Enrique. Tratado del Impuesto sobre la Renta. Ed. Themis. Tomo I, México, 1997
7. Delgadillo Gutiérrez Luis Humberto, Principios De Derecho Tributarios, Ed. Limusa, México, 1999
8. DE LA GARZA Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano, Ed. Porrua. México 1994
9. DUVERGER, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional, 5ª edición, Ediciones Ariel, Barcelona, España, 1970.
10.-. FRANCO Díaz, Eduardo. Diccionariode Contabilidad. Siglo Nuevo Editores. México, 4ª ed. 1983
11. KALDOR Nicholas. Impuesto al Gasto. Ed. FCE. México 1969
12.- LANZ DURET, Miguel. Derecho constitucional mexicano. México, 1959.
13. MADRID, Miguel de la. Estudios de derecho constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1977.
14. MARGAIN Manautou Emilio. Introducción al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. Ed. Porrúa. México 2003.
15. Martín Granados Ma. Antonieta/ Valdés Hernández Luis Alfredo, “La innovación y desarrollo tecnológico como una política de Estado y los estímulos fiscales para promoverla”, en Contaduría y Administración, núm. 208, UNAM
16. Martínez Lago Miguel Ángel, García de la Mora Leonardo, Lecciones De Derecho Financiero Y Triburario, Iustel, España, 2004
17. Mota Salazar Efraín, Elementos De Derecho, Ed. Porrúa, México, 1983
18. OCDE, La Fiscalidad En Los Países De La OCDE, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid-México, 1995
19. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
20. Rezzoagli, Luciano Carlos, Beneficios Tributarios Y Derechos Adquiridos, Cárdenas Velasco, Editores, México, 2006
21. Ríos Granados Gabriela (coord.), La Influencia De Las Nuevas Tecnologías En El Derecho Tributario, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2006
22. Ríos Granados Gabriela (coord.), La Influencia De Las Nuevas Tecnologías En El Derecho Tributario, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2006
23. Rodríguez Lobato Raúl, Derecho Fiscal, Oxford, México, 1998
Del desarrollo del Protocolo de Investigación
Cronograma (1a, 2a, 3a, 4a y 5a, son semanas del mes referido)
| 2011 |
Semanas | Junio | Julio | Agosto | Septiembre |
Actividades | 1a | 2a | 3a | 4a | 1a | 2a | 3a | 4a | 1a | 2a | 3a | 4a | 1a | 2a | 3a | 4a |
Revisión del protocolo |
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Análisis de la información |
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Planteamiento del problema registrar el tema |
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Buscar información |
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Elaboración del borrador |
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Entrega / Corrección |
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Redacción |
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Análisis de la información |
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Buscar información |
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Elaboración del borrador |
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Entrega / Corrección |
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Redacción final de la tesis |
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Investigación y Expresión Jurídica
Lic. Leopoldo Saiz Torres
PLAN DE TRABAJO
Meta: Concluir una investigación y plasmar los resultados en un documento escrito denominado Tesis.
Objetivos: Con la tesis concluida y a la par de la presentación de un examen de grado se pretende acreditar los estudios de maestría.
Actividades: Recopilar, analizar y discriminar información, con la finalidad de que la información útil pueda ser utilizada a lo largo de la investigación y finalmente después de su análisis global sirva para generar conclusiones que deberán ser expresadas tanto en la investigación y sustentadas en el examen de grado.
Recopilación de la información: El presente plan de trabajo está diseñado para que la información sea recopilada mediante publicaciones bibliográficas como internet o cualquier medio, partiendo del hecho que la mayoría de esta será obtenida los fines de semana en diversas bibliotecas, entre ellas la Biblioteca Central de la UNAM y la de la Facultad de Derecho de la misma.
Análisis y discriminación de la información y redacción del trabajo: El cronograma señalado líneas abajo se creo con la finalidad de que la dicha información sea analizada y discriminada en el transcurso de la semana y al mismo tiempo el investigador vaya redactando el capítulo en turno, por otro lado.
Horarios de trabajo: La información deberá ser recopilada los fines de semana en un lapso razonable no mayor a 4 horas por día, es decir de 10 de la mañana a máximo 2 de la tarde.
Descanso: Con el objeto de que el investigador pueda descansar de la fatiga mental que provoca la elaboración de la investigación, se pensó en dejar un margen de una semana de descanso entre una entrega de un capítulo y el inicio del siguiente, por lo que el cronograma siguiendo los parámetros antes descritos quedó como sigue.
Periodo de investigación propuesto: Del 1 de junio de 2011 al 30 de septiembre de 2011.
ACTIVIDAD | ACCIONES | Calendario 2011 |
Elaboración del primer capítulo. | - Analizar y discriminar información que actualmente tengo. - Redactar contenido del primer capítulo. | 1 al 20 de Junio |
Entrega del primer capítulo. | - Acudir con mi asesor a entregar el primer capítulo. | 23 de junio |
Elaboración del segundo capítulo. | - Recopilar información. | 28 y 29 de junio |
- Discriminar información y redactar segundo capítulo. | 30 de junio al 3 de julio |
- Recopilar información. | 4 y 5 de julio |
- Discriminar información y redactar segundo capítulo. | 6 al 10 de julio |
- Recopilar información. | 11 y 12 de julio |
- Discriminar información y redactar segundo capítulo. | 13 al 17 de julio |
- Recopilar información. | 18 y 19 de julio |
- Discriminar información y redactar segundo capítulo. | 20 al 24 de julio |
- Recopilar información. | 25 y 26 de julio |
- Finalización del segundo capítulo. | 27 de julio al 1 de agosto |
Entrega del segundo capítulo. | - Acudir con mi asesor a entrega del segundo capítulo y recibir de correcciones del primero. | 4 de agosto |
Elaboración del tercer capítulo. | - Recopilar información. | 9 y 10 de agosto |
- Discriminar información y redactar tercer capítulo. | 11 al 15 de agosto |
- Recopilar información. | 16 y 17 de agosto |
- Discriminar información y redactar tercer capítulo. | 18 al 22 de agosto |
- Recopilar información. | 23 y 24 de agosto |
- Discriminar información y redactar tercer capítulo. | 25 al 29 de agosto |
- Recopilar información. | 30 y 31 de agosto |
- Discriminar información y redactar tercer capítulo. | 1 al 5 de septiembre |
- Recopilar información. | 6 y 7 de septiembre |
- Finalización del tercer capítulo. | 8 al 11 de septiembre |
Entrega del tercer capítulo. | - Acudir con mi asesor a entrega del tercer capítulo y correcciones del primero, y recibir correcciones del segundo. | 15 de septiembre
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Realizar correcciones. | - Realizar correcciones del tercer capítulo. | 27 al 30 de septiembre |
Entregar de correcciones. | - Entregar correcciones del tercer capítulo y recibir. | 3 de septiembre |
Realizar correcciones. | - Realizar correcciones de toda la tesis | 4 al 7 de septiembre |
Entregar de correcciones. | Revisión final | 10 de septiembre |
Aprobación del asesor. | - Esperar aprobación del asesor. | 14 de septiembre |
Inicio de trámites escolares relativos a la titulación. | - Inicio de trámites escolares relativos a la titulación. | 17 de septiembre |
Posible fecha de obtención de grado. | - Posible fecha de obtención de grado. | 30 de septiembre de 2011 |
México, Ciudad Universitaria a 23 de mayo de 2011.
“POR MI RAZA HABLARÁ EL ESPÍRITU”
Alumno: Lic. Leopoldo Saiz Torres
